【國際關係深度評：經典復刻🇮🇱🇵🇸🇺🇸】 和平只差一公里：如果以巴接受耶路撒冷聖殿山主權按 「地上 Vs 地下」 平分（下） (Patreon)

談及克林頓時代，以巴雙方幾乎達成協議的背景，今天看來，就像我們回看中英前途談判，已經物是人非，但回顧還是很有價值。

具體而言，克林頓提出的「方案一」是，將耶路撒冷圓頂清真寺、阿克薩清真寺兩大伊斯蘭教聖地的主權，送歸巴勒斯坦；兩所清真寺之外的地面舊城區主權，將交由國際社會，由聯合國安理會負責管治。

假如巴勒斯坦不接受，堅持持有舊城區的「完全主權」，就討論「方案二」。這個方案將聖殿山地面以上部分的主權，「完全」交於巴勒斯坦；但從聖殿山地面往下0.5米的空間，交由聯合國安理會管治；而在更深的地下空間，因為可能有猶太教遺跡被挖掘的地底，則由以色列擁有主權。在這樣的安排下，穆斯林和猶太教徒都可以在聖殿山不同區域、空間進行宗教活動，互不影響；而聯合國安理會則作為緩衝地帶的管理機構，避免以巴雙方在聖殿山內部衝突爆發。

「地下主權論」不但是以巴衝突的突破性建議，同時也是國際關係、國際法的顛覆性創作。

根據傳統對主權的定義，都是強調其「不可分割」，就是近代多了我們曾多次介紹的重疊主權、共同主權等應用，也從來沒有就「地上主權」、「地下主權」分開處理。不過，海洋法早有談及大陸架、海床等「地下世界」的主權定義，而一些跨國交通工具，例如英法隧道，也作出了創意安排：英法隧道中間有一個標記，作為英法分別持有主權的隧道部份，但在這個標記的延伸上方海面，只要不在英法原有的領海，就不屬於英國、法國主權，因為海洋法規定，人為建築（例如人工島）不能用作爭取領海或專屬經濟區之用。

所以聖殿山的「地上Vs地下主權方案」假如真的落實，在國際法層面，也不是不能解釋，不過細節就需要認真理順了。

然而無論怎樣，「地下主權論」依舊沒有打動巴勒斯坦和背後的全球穆斯林，最後克林頓還是要回歸「主流理論」。但他向以巴雙方提交的指導性提案「The Clinton Parameters」，還是滲入了「地下主權論」。這份終極提案涵蓋約旦河西岸與加沙地帶的以巴領土劃分、以巴雙方各自安全與防務協調、耶路撒冷舊城區的主權和治權劃分、難民安置以及停火等關鍵領域等，其中耶路撒冷舊城區按照既有的族裔、信徒聚集區域劃分。而對爭議焦點聖殿山，克林頓方案呼籲各方承認巴勒斯坦擁有對「絕大部分區域」的主權，但以色列擁有哭牆及其鄰近區域的主權，同時以巴雙方對於聖殿山的地下空間，則擁有「共享的功能性主權」（shared functional sovereignty），亦即任何一方對發掘聖殿山地下部分，都要得到另一方同意，否則雙方都需凍結對聖殿山地下空間的發掘。

其實都已經談到這一步了，國際法對主權的所有彈性，全在於此。

可惜以巴雙方因為各自的內部激進派壓力，都只表態對克林頓方案「有保留接受」，也就是雙方在「有保留」的部分，依舊不能達成共識。因此到了最後，這份提案還是不能付諸實踐。不久克林頓落任，以色列鷹派沙龍上台，對阿拉法特採取強硬路線，以巴和談的機會一去不返，今後有沒有可能再有「地下主權論」應用在聖殿山，尚未可知。

但隨著國際關係發展日新月異，地上、地下主權有不同處理，並非天方夜譚，而只要再動腦筋，內裏大有乾坤。理論也好、國際法也好，從來都是與時並進，並非虛言。

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*改編自沈旭暉《信報財經新聞》文章