【國際香港誌 23】國際舞台上的香港席位，真的是《基本法》賦予才能出現嗎？ (Patreon)

香港主權移交後，中國政府經常強調香港擁有的「涉外關係」權力都是《基本法》賦予的，而《基本法》是授權法，一切都與單一政體無衝突。然而那如何解釋早在《基本法》出現前數十年，英屬香港的那些權力就已經出現？是不是任何政府授權建構一個「特別行政區」，例如北韓的新義州特區，國際社會都會接受它享有同等國際活動能量？無論持何種政治立場，都難以否定昔日港英政府利用香港的國際港口地位，再根據各種次國家理論操作促成其拓展國際空間，才是香港有今日身份的關鍵。

在積極參與國際事務前，香港的各項軟件、硬件，早就為其國際獨特性提供了良好基礎。例如香港郵政機關甫開埠就成立，1861年開始發行自己的郵票、加入萬國郵政，擁有獨立的電話區號（+852）和各種獨立編碼，1997年前對外從來稱為「香港」（而不是「英屬香港」或「中國香港」），是全球最高自治性質的次國家個體之一。港督雖然由英王委任，但只需要向英國政府匯報自己的政策決定，而不是直接服務英國政府的利益、或直接接受英國政府一條鞭管治，令港英政府有能力制定有利香港、而不完全有利於英國的各種政策（例如港元與英鎊脫鉤、與美元掛鉤），獨立性不言而喻。而在各種各樣的法律、教育、專業制度，香港都擁有獨立於英國、而又受到英國認証的考試資格，國際社會認可之餘，又不會失去本土獨特性。香港主權移交後，北京本來承諾只處理國防外交事務（即「高階政治」，High Politics），而讓香港自治政府擁有「高度自治」的涉外關係（External Relations）權，包括涉外經濟、文化、體育等八項「低階政治」（Low Politics），即是大體承認港英時代建立的客觀現實，只是港英政府某程度上連一些國防外交事務，也能直接處理而已，像剛提及的港元掛鉤問題，根據中國的定義，其實已經衝擊了英國「國家主權」和「國家安全」。

英國和法國、葡萄牙等殖民國家不同，甚至在非殖化成為議題之前，就鼓勵各殖民地以獨立身份參與各種國際組織，而香港更是其中參與得最多的佼佼者，比不少後來成功獨立的英國殖民地更積極。二次大戰後，香港在各個領域都大舉加入了國際組織，例如1948年以獨立身份加入世界氣象組織（World Meteorological Organization）的前身「國際氣象組織」(International Meteorological Organization），1951年以獨立身份加入奧委會、並於翌年首次參加奧運會等；而國際組織也陸續到香港設立支部，例如國際難民組織於1952年成立香港辦公室，處理香港難民問題。1986年，香港以「單獨關稅地區」身份參與世界貿易組織的前身「關稅及貿易總協定」（GATT），然後成為世貿創始成員，亦以「經濟體」（Member Economy）身份參與亞太經合組織（APEC）等，這都是香港有別於其他殖民地之處。2019年後，香港特區政府不斷強調在世衛的單獨關稅區身份是《基本法》賦予的，理據是香港1986年加入GATT是中英聯合聯絡小組得到中國同意後，英國才向GATT提出申請，然而當時中國連GATT、或後來的世貿成員都不是，並無力參與或阻撓香港加入各種國際組織的過程。

可見無論是硬件配套還是軟件質素，香港「自古以來」都是一個「（一般）城市以上、主權國家以下」的存在。但不少中國官方學者如強世功、或在國際學界活躍的華裔學者如陳志民等，依然反對視香港等次級單位的國際關係獨立行為體，背後除了政治原因，也是因為國際關係的主權理論，讓這些學者確信各國外交權限和空間都被國家憲法所規範，因此認為次級政府要參與國際事務，極其量只能是主權國家在國際政治的大環境採取的分工，即「多層次外交」理論的基本假定。[1] 然而他們對香港國際地位的認知，甚至比「多層次外交」認可的範疇還要薄弱：在他們眼中，香港的國際地位都是100%由中央人民政府、全國人民代表大會通過的《基本法》所賦予的，隨時可以收回，也毫不受國際秩序和條約保障。這種對國際條約和體系的認知，往往造成單方面改變規範、而失去部份國際認可的悲劇，一如2020年《港區國安法》無視《中英聯合聲明》、《國際人權公約》等國際條約的存在，或中方單方面實質改變香港與這些條約的關係，對香港的國際身份和能量構成了極大衝擊。

[1] Zhimin Chen, Coastal Provinces and China’s Foreign Decision Making, (London, UK: Routledge, 2005).