【國際關係進階：咫尺地球🇺🇸】拜登時代的外交政策：共和黨制衡下，邁向「多邊特朗普主義」？ (Patreon)

假如美國大選沒有其他戲劇性變化，未來一月入主白宮的拜登，應該開始籌組內閣。要研判未來四年的美國外交政策，必須同時考慮以下元素：（1）美國跨黨派的國家利益；（2）民主黨政策；（3）拜登的思考模式；（4）新一屆國會的制衡力度；（5）基於上述原因產生的國務卿和團隊，絕不是非黑即白的網絡遊戲。我們先由最後一點談起。

共和黨對拜登外交政策有話語權

民主黨本來期望在贏得總統外，也掌控參眾兩院、全面執政（奧巴馬、特朗普上任頭兩年都是全面執政），但現在參議院很可能被共和黨保住（等待喬治亞州一月重選，但制衡原則下，共和黨看高一線），民主黨在眾議院的優勢也大幅收窄，反映民意對特朗普路線並不抗拒，美國基本上沒有「拜粉」，只有「特粉」和「特黑」兩種存在。拜登面對共和黨的有力制衡、黨內激進一翼的挑戰，必須作出妥協。根據國情，國務卿會在這妥協下產生，也就是主張和中國進一步脫鉤的聲音，也會在拜登政府內部反映。

拜登的外交團隊，基本上都是奧巴馬時代的幕僚。本來當國務卿呼聲最高、被奧巴馬強烈推薦的前國家安全顧問蘇珊賴斯，位置很左，卻被共和黨厭惡；共和黨接受的，都是偏向中間的官僚，例如前副國務卿布林肯（Anthony Blinken）。中國問題方面，處理東亞太平洋的前助理國務卿Kurt Campbell、前國家安全顧問 Jake Sullivan和Thomas Donilon、前駐聯合國大使Samantha Power、智庫學者Ely Ratner等，都是團隊成員。國務卿熱門人選，還有和拜登相熟的參議員，像特拉華州Chris Coon、康州Chris Murphy，曾參與聯署提出《香港人權與民主法案》的Chris Coon長期在國會參與外交，目前呼聲也頗高。這形勢、這名單，外交方向可以參考奧巴馬任期最後兩年為起步點（當時對華政策開始改變、兩院都是共和黨掌控），和不按牌理出牌的特朗普相比，可測性也會高很多。但現在的共和黨，已經半「特朗普化」，拜登就算再討厭特朗普，外交上也走不出特朗普路線的陰影。

拜登是老牌政客，長期關注外交，曾任國會外交事務委員會主席，「我見過、我真係見過」不同時代的世界各地領袖，是他自豪之事。蘇聯崩潰後，拜登認為國際間的意識形態戰爭已結束，努力改善與中國、俄羅斯、伊朗等威權國家的關係。但似乎他已後悔。今年1月，拜登在《Foreign Affairs》發表文章，題為《美國為何要再次領導世界》，強調「自由世界基礎，來自民主及自由主義戰勝法西斯及專制主義」，而他的競選綱領有幾個重要關鍵字：「自由世界」、「民主」、「歐洲」及「領導」。現在主權國家主導的國際規範，已經被中國成功利用；全球化相互依賴的和平演變假設，在只進入國際市場、不完全開放本國市場、並以舉國體制補貼的中國身上，已宣告破滅；西方尊重的民主自由社會，正被中國「銳實力」進駐，去宣傳西方的失敗；西方的法治，也成為中國捍衛自身「海外利益」的漏洞。當拜登也視中國威脅，為類似當年的冷戰威脅，這定調已是全國共識。

拜登的多邊主義路線，已不能離開貿易戰和美國優先

當然，拜登不可能是特朗普。特朗普、龐貝奧系統以冷戰式的二元對立，看待未來中美關係，但拜登的觀點則把中美關係看作「正常」的國家利益之爭。《時代雜誌》主編Fareed Zakaria認為，中國只是走以往包括美國等大國正在崛起的路，美國不能容忍中國，只是因為成為自己的威脅；拜登的觀點，本來是這條路線。問題時和冷戰時代的美國相比，今天的美國缺乏一家獨大的能力，而且世界已經相互連結。特朗普的處理是全方位脫鉤，拜登本來說不贊同脫鉤，但形勢發展下來，卻可能也變成「有序脫鉤」。

拜登本來是傳統左翼精英的劇本：先以國內復興為首要目標，「公平競爭」，相信美國若能有策略地投資基建、研究、醫療保健、教育等範疇，便能重新超前中國。而且主張立刻改變（民主黨定義的）「特朗普路線」：改變對新移民、少數族裔、公僕等的政策，並制止白人至上主義，增加美國的道德感召，並加強和盟友之間的互信。拜登當選後，預料將重返巴黎氣候協定、WHO，恢復追夢者計劃、終止穆斯林國家的簽證禁令等，希望令美國的內外政策思維一致。然而中國的增長速度雖然開始減慢，但仍然是美國的三倍，全國GDP超越美國，指日可待。根據國際組織現有規則，美國要從中國手中奪回領導權，亦不容易。拜登要是沒有結構性顛覆，只會有被中國進一步影響國際組織的下場，那時候，民情還是會要求另起爐灶。

拜登面對這些結構性趨勢，不可能再走奧巴馬路線，不是他不想，而是結構不容許。美國智庫外交關係委員會Edward Alden教授在《Foreign Policy》撰文，分析拜登不能停止貿易戰，這也源自拜登近日取態：「直至我們的國內投資重上軌道，（否則美國將不會達成新的貿易協議）」。從美國國內角度出發，奧巴馬政府過份擴張與亞洲的貿易，令中國入口產品破壞國內生產業，民怨亦協助特朗普取得大湖區工業重鎮的選票，即使今屆鐘擺回去，支持度還是遠比民調顯示為高。結果，拜登也使用特朗普的口號，美國優先，提出「買美國製造」（Buy American），在美國製造的基建、潔淨能源科技投放4000億美元，希望歐亞供應商離開，說新政府「不會購買不是在美國製造的東西」。競選期間，拜登斥責中國在知識產權、網絡攻擊、補貼等是「對美國創意的攻擊」；民主黨議員提出的3500億元開支計劃，也是打正旗號，「對抗中國為美國帶來的經濟及國防威脅」。拜登口中說不打貿易戰，但客觀形勢，卻可能相反，問題是如何打。可以想像，對戰略性的脫鉤（例如針對華為、抖音），拜登會比特朗普謹慎；但對整個貿易議題，卻沒有退讓空間。

拜登的「國際民主峰會」和「新TPP」，能否制衡中國？

拜登的對華事務首席顧問Ely Ratner曾在《Foreign Affairs》刊登一系列文章，批評一整代的美國官員，沉醉在中國的美好幻想，錯失良機，終令後者搖身一變，成維護國際秩序的「負責任大國」，而這不是著重多邊主義的拜登能接受的。拜登的前國防事務顧問Julianne Smith留意到德國、法國、其他歐洲國家正因中國的網絡間諜、新疆再教育營、處理香港等問題，而對中國更為反感；與美國對中國不尊重知識產權、貨幣操控、強制獲取外資的科技技術等立場，依然保持一致。這些議題，並非共和黨專利：須知在過去幾年，對台灣、香港等議題上，民主黨的國會議員，並不比共和黨的消極；至於對新疆，民主黨議員的提案，比共和黨更進取。假如拜登團結盟友，卻走「特朗普路線」對抗中國，可能是全新格局。

國防上，民主黨有其堅定一面，也有其妥協一面。例如在南海，拜登揚言更積極阻止中國擴張，加強雷達及飛彈防禦系統。拜登另一名前國防幕僚Michael Carpenter則提出美國必須加強網絡安全、禁止空殼公司、提升房地產交易的透明度，清除俄羅斯的惡意影響。但與此同時，黨內「進步派」（可說是極左派）開宗明義要減低軍費，令印太盟友憂心忡忡；但在目前國會格局下，相信拜登和共和黨主流派合作處理外交的可能性，高於被黨內激進派主導。

值得注意的是，拜登說過要製造一個「民主峰會」。這本來是右翼新保守主義者的建議，也就是讓世界清晰劃分為民主陣營Vs非民主陣營。拉攏這些國家的方式，根據拜登往績，就是建立貿易聯盟，例如重啟TPP、TTIP，然後用這類框架和中國討價還價。假如「拜登主義」知行合一，製造壁壘分明的世界，有效整合全體民主國家，通過集結經濟力量，反制中國崛起，這對中國而言，十年後，也許會比現在的特朗普路線更難應付。問題是，這需要時間，現在卻是軟肋期。所以，雙方都在buy time。

未來兩年，中美雙方只是Buy Time

相信中國會嘗試在未來幾個月全方位示好，在包括香港等議題上，作出種種友好姿態，同時盡用香港剩餘價值（二次上市），動員一些香港精英游說美國解除制裁，又繼續準備「雙循環」。這個窗口，可能有一兩年平和的假像。假如拜登視中國為對手，卻不明白兩國意識形態的真正不同，「公平比賽」，可能「中國是最後贏家」；但假如此刻以全方位脫鉤的態度作戰，盟友未有共識，同樣不樂觀。假如拜登未來兩年對中國太軟弱，催生一個以中國定義國際遊戲規則、壟斷亞太區，並以美國作為junior partner的新國際秩序，兩年後的中期選舉，面對一個沒有了特朗普、但走特朗普路線、而較能吸納中間票源的共和黨，可能遭受重創。須知「真特朗普」不可能從美國消失，他依然是美國頭號政治KOL，甚至可能大展拳腳搞新媒體，若新政府公然偏袒中國，而fact-checkable，形同自殺。

由此推論，拜登外交路線只是過渡期。無論他主觀意願如何，也可能半推半就，催生一個美國領導盟友、逐步與中國有序脫鉤的「多邊特朗普路線」，然後四年後，由新生代領導的共和黨團隊、或黨內新生代接手。說到回到前特朗普時代的國際格局，中美都心知肚明，不可能了。

明報筆陣，11月9日