【國際香港誌 253 🇺🇸】特許賭場與美國印第安「nation」的一國兩制 (Patreon)

在美國民權運動興起的年代，特別是1960年代後期，聯邦政府再次調整對印第安人的政策。1968年，約翰遜政府頒佈的「印第安人民權法案」（The Indian Civil Right Act），標誌著印第安部落作為「nation」的憲制地位，在法律上得到進一步確認。1975年前後，美國政府頒布「自決與教育援助法案」（The Self-Determination and Educational Assistance Act） 等一系列法律，再確立目前對印第安原住民部落的自治政策。

今天印第安原住民部落作為「nation」，儘管分佈各州（state）之內，但與州政府享有平等地位：每一個原住民部落都擁有自己的部落法律、管理條例，即享有獨立司法權，不受州政府司法管轄。各部落內的原住民及企業，可以不向州政府繳稅，而接受部落內部稅法管理。當然，和州政府一樣，各部落不得擁有獨立軍隊、不得行使鑄幣權、不得與外國訂立條約、不得行使高於聯邦政府的權力。在部落與聯邦政府關係上，各原住民部落均接受美國聯邦政府法律管轄，上繳聯邦賦稅；聯邦政府則對各部落負有「保護義務」（duty of protect）， 通過立法和行政命令，對部落社會福利予以保障。

印第安原住民的自治地位確立後，怎樣利用「國中國」或「一國兩制」的身份？一個最有代表性的例子，乃印第安原住民部落區域內的賭博產業。

博彩業在美國各州均受不同程度的州級法律管理，州政府對賭場進行的賭博形式、金額，都可以作出約束，唯獨對印第安原住民部落沒有司法管轄權。換句話說，印第安原住民於保留地內建立賭場，就不受州政府干涉。正因如此，自1970年代以來，印第安部落紛紛興建大型賭場，在經營種類、開放時間和賭博金額上，都比受州政府管轄的賭場來得彈性得多，成了美國乃至世界博彩業愛好者的天堂。

對此法律「漏洞」，州政府最初也心有不甘，在1970-80年代，一度與原住民部落進行司法戰，試圖奪回對原住民賭場的管理權，以消弭後者相較於州賭場的比較優勢。雙方上訴至美國最高法院，在1986年，最高法院裁定印第安原住民部落內的賭博產業不受州政府管轄，直接受聯邦政府和國會立法管轄，自此一錘定音。

1988年，美國國會通過《印第安博彩管理法》（Indian Gaming Regulatory Act），並成立印第安國家博彩局（National Indian Gaming Commission，NIGC），作為管理原住民賭場的聯邦機構。根據2013年的NIGC 報告，目前美國共有250個原住民部落經營賭博業，2015年 NIGC 公佈的原住民賭博產業收入，高達298億美元。博彩業為原住民部落提高了就業率，鞏固了當地部落收入，令部落也可以改善基建、提供福利。不過原住民從此沾染不少惡習，則是意料之內的副作用，這方面充滿道德爭議，不過在此不贅。

美國印第安原住民部落的「國中國」特例，反映某程度上的自決/自治，在化解現代國家主權與原住民意志之間矛盾時，擁有一定優勢，令雙方都能各取所需。美國對印第安人的政策經歷了種種曲折，終於取得今日的相當成功，其背後體現的，即是對印第安原住民文化、權益和身份認同那份遲來的尊重。這憲制實踐也與美國立國以來，奉行的分權式政治體制、和強烈的個人自由主義精神有關。政治智慧能否被其它強國借鑒，則另當別論了。

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