【國際香港誌 18】多層次外交理論 (Patreon)

除了平行外交流派，另一個研究香港這類「次國家」國際身份的是「多層次外交」（Multi-layered Diplomacy）理論。

這個流派傾向視越來越多次級單位活躍國際社會的現象，為主權國家外交政策演變的一部份，更著重由上而下的連貫層面，而傾向不以後者為純粹由下而上的實質獨立或半獨立實體。「多層次外交」概念由英國學者 Brian Hocking提出，他透過研究澳洲中央政府與省政府的外交政策互動，認為在區域次級單位作出的外交舉動，雖然會對中央政府及其外交政策帶來衝擊，但也會令中央政府調節自己的外交政策，或與區域次級單位商討，最終形成一種混合外交政策。所以不同層級政府之間的角力和合作，到了最後，依然是服務同一個集體身份和利益。[1]

於Hocking而言，與其將區域地方政府視為一個獨立的行為體，更有效的檢視角度應是將一個國家的統一政治外交活動分為不同層次：由區域性、全國性、到跨國性不等，層次與層次之間以不同形式、包含不同持份者和決策機構的方式互相互動交錯。再簡單而言，多層次外交理論視次國家單位在國際社會的活動，為主權國家外交政策的一個延伸，而不是平行外交理論那樣，以自身之力在國際活動的單位。中國官方認可的香港「一國兩制」，特別是《基本法》十三條賦予的「涉外關係權」，相對接近「多層次外交」理論，認為角色是中央政府賦予的；反而根據「平行外交」理論，香港的獨特國籍角色和地位，就是百多年來自己爭取來的。

光譜與多層次外交相類近的理論，又有「多軌外交」（Multi-track Diplomacy）論述。多軌外交的原形為「第一軌、第二軌」（Track One, Track Two Diplomacy）外交：「第一軌」外交指主權政府以官方的渠道進行交流，例如領袖或主要官員會面，過程主要由國家官員參與；「第二軌」外交則指一些非官方的外交活動，例如學術論壇，參與人士可以是學者、公眾人物、非政府組織人員等。介乎兩者之間的，則是「第1.5軌」外交，本來是指以民間身份參與的具官方或前官方身份的代表，與其他民間人士的溝通平台。至於次國家代表參與的屬於「第一軌」、「第二軌」還是「第1.5軌」，則有不同說法，似是屬於灰色地帶當中。

「第一軌、第二軌」外交論述源於八○年代，當時美國外交官Joseph Montville發現，在國家以下的省級政府之間出現越來越多的衝突，令他明白到單靠第一軌外交並不能解決所有問題，反映外交不應局限於官員之間，而需要不同界別人士共同參與，這便是第二軌外交的由來。[2] 由於由非官方人員進行，第二軌外交往往比第一軌外交更靈活，雖然鎂光燈比第一軌外交少，但在論壇（例如東盟地區論壇，ASEAN Regional Forum）、會議、學術研討會等獲得的成果，依然有機會影響第一軌外交。而香港在不涉及「主權」層面的第一軌外交、第二軌、或第1.5軌外交，也分別一直扮演活躍角色，例如香港曾主辦的世貿峰會、與台北曾進行的「雙城論壇」，或類似民間社會企業高峰會等，均曾取得一定國際關注。

近年有聲音認為單是第一軌、第二軌外交，並不能準確描述非官方外交的複雜性，所以學者Louise Diamond進一步提出了「多軌外交」概念。最重要的演變是Diamond不再視非官方外交為次於官方的外交，而是將兩者並排，並將外交細分為九軌：（一）政府；（二）專業人士/非政府組織；（三）商界；（四）市民；（五）研究；（六）行動與倡議；（七）宗教；（八）資源、資金籌募；（九）通訊與媒體。[3] 多軌外交系統呈現多層次外交可涵蓋的廣度與深度，擴闊人們對「外交」的刻板印象，亦揭示在香港這類國際港口上至政府官員、下至一般市民，本來都有機會以不同方式參與國際平台。

[1] Hocking, B. 1993. Localizing Foreign Policy: Non-central Governments and Multilayered Diplomacy, (London, UK: The Macmillan Press Limited.

[2] Montville, J. (1991). "Track Two Diplomacy: The Arrow and the Olive Branch." The Psychodynamics of International Relations, 2.

[3] Multi-track Diplomacy: A Systems Approach to Peace. by John Warlick McDonald and Louise Diamond. 1993.