【國際香港誌 17】Paradiplomacy平行外交理論：香港國際地位的形成 (Patreon)

次國家政府（sub-national governments）一直都存在，但還是在八○年代才開始進入主流學術界的視野，不少學者逐漸銳意研究它們在國際關係扮演的角色。這是由於自七○年代開始，自由貿易、全球化帶來的互賴、國際分工細碎化等因素，令區域性的磋商變得更重要，許多國家政府以外的其他層級單位慢慢在國際舞台上嶄露頭角，例如美國的states、瑞士的cantons、加拿大的provinces、德國的länders、日本的prefectures等（中文普遍都譯為「州份」）。他們以地方政府的角色，開展一系列對外活動，包括派遣官員到外與接待外來到訪官員、参與貿易談判、推廣旅遊業、爭取外商直接投資（FDI）、建立姊妹城市網絡等。

雖然中國官方學者對有關定位不自在，但次國家政府當中的佼佼者，正是身為世界貿易組織（WTO）、國際奧委會等多個國際組織獨立成員的香港。

與主權國家不同，屬於次主權層級的次國家政府並不擁有法律定義的主權：一般而言，他們都沒有動用軍隊、委任及接待正式的外交大使、發動戰爭等權力。有關次主權國家政府参與國際政治的研究，可以主要分為兩個流派：「平行外交」（para-diplomacy）和「多層次外交」（multi-layered diplomacy），前者肯定次國家政府的獨立行動力和地位；後者則視次主權的冒起為主權國家外交的延伸，雖然關注次級單位與主權政府在外交層面的互動、衝突、合作，但著眼點仍是主權國家政府，對次級單位的獨立性不會完全承認。

我們先簡單介紹平行外交理論。

「平行外交」（Para-Diplomacy）一詞，由法國學者Panayotis Soldatos首先提出，他除了指出某些地方政府擁有自己的外交政策外，也認為這些外交政策不一定與中央政府互補不足；有些情況下，甚至與中央政府的外交目標迴異，形成兩條互不相交的「平行外交」軌道。換言之，它視擁有次主權的次國家政府，為一種新的國際關係行為體（Actor），他們以自己的方式，獨立地在國際舞台上發熱，故此把次國家政府抽出來分析，變得尤其重要。[1] Soldatos的研究指出，在二十世紀後半葉開始，越來越多的次國家政府進行參與國際事務的嘗試，而這些嘗試無論是參與的國際議題領域、還是與外國政府建立的關係，有時甚至與一些實質權力明顯受限的名義上的主權國家政府相比（例如美國在北太平洋的「自由聯合邦」密克羅尼西亞聯邦等），亦無太大差異。除「平行外交」外，其他學者亦提出相類概念，例如Ivo Duchacek的「小外交」（Micro-Diplomacy）、Michael Shuman的「地方外交政策」（Local Foreign Policy）等。

Soldatos認為，這些次主權國家政府高度自主，其多番参與國際事務，已為以主權國家為基本單位的外交觀帶來衝擊；而主權國家亦慢慢吸納了次主權國家政府的参與，這為國與國的傳統外交帶來更大彈性與空間。Soldatos稱這現象為「地區分化」（Territorial Segmentation）。而在「地區分化」的情況下，可能會導致「行為者的分割」（Actor Segmentation）：次主權國家政府慢慢發展自己的外交政策和制度，並成為一個真正獨立的外交政策行為者。

另一位平行外交學派巨匠Ivo Duchacek則深入探討了不同平行外交個案的差異，指出不同次主權國家政府的外交運作模式、和它們與中央政府的關係，都令它們交往對象的選擇和交往的方式大相逕庭。根據他的定義，平行外交主要有三個不同層次：

（一）跨國界區域間的平行外交：即沿國界的兩個相鄰、但所屬不同主權國家的次級單位進行雙邊國際活動，例如加拿大魁北克和美國紐約的友好貿易關係；

（二）次國家政府間的平行外交：即所屬不同主權國家的兩個（或以上）的次級單位進行外交或準外景行為，例如加拿大多倫多市與日本相模原市的姊妹城市關係；

（三）次國家政府與其他主權國家之間的平行外交：即一次級單位與另一個主權國家政府直接進行外交行為， 例如加拿大魁北克在十八個國家當中，設有三十三個有別於加拿大領事館的「國際關係部」（Ministry of International Relations），作為它們有實無名的外交部。[2]

上述第三個層次的平行外交，無可否認，往往可能在次級單位埋下分離主義的種子，甚至是分離主義越趨成熟的徵兆之一。故此在學術界，又有「功能性平行外交」（Functional Paradiplomacy）和「認同性平行外交」（Identity-based Paradiplomacy）兩種不同學說：前者以經濟繁榮目標導向，往往為主權國家所主動授權建構；後者則有更強烈的政治傾向，例如爭取更大的自治權，甚至建國。[3] 正是因為有這類註腳，香港雖然字面上在國際社會享有很高的自治地位，但中國官方學者普遍避免使用「次國家」、「次主權」字眼，即是如此之故。

[1] Soldatos, P. 1990. “An Explanatory Framework for the Study of Federated States as Foreign-Policy Actors.” In Federalism and International Relations: the Role of Subnational Units, eds. Hans J. Michelmann, and Panayoti。Oxford: Clarendon Press.

[2] Duchacek, I. 1986. “The Territorial Dimension of Politics: Within, Among, and Across Nations”. Boulder and London: Westview Press.

[3] F. Aldecoa & M. Keating eds., 1999. Paradiplomacy In Action: The Foreign Relations of Subnational Governments, Poland, O. :Frank Cass Publishers.